• lupahakemus
• lupakäsittely
• rakennuslainsäädäntö
• Rakennusvalvonta

Lupahakemusprosessissa hyvä kommunikaatio ja molemmin puoleinen yhteisymmärrys ovat ratkaisu hyvään ja sujuvaan lopputulokseen, vaikkakin rakennusvalvontaviranomaisen kannalta rajat on asetettu asetuksen soveltamismahdollisuuksien mukaisesti.

Turun kaupungin rakennusvalvonta on noussut viime vuosina otsikoihin negatiivisessa valossa. Syynä negatiivisuuteen on ollut erityisesti lupakäsittelyn kesto ja henkilöstön tavoitettavuus. Opinnäytetyönä (Laine 2023) suoritetun tutkimuksen perusteella lupakäsittelyn kestoon on vaikuttanut alimitoitetun henkilöstöresurssin lisäksi myös lupahakemuksien puutteet maankäyttö- ja rakennuslain sekä voimassa olevien rakentamisen asetusten soveltamisessa rakennussuunnitelmissa. Tutkimuksen (Laine 2023) perusteella lupakäsittelijöiden työajasta noin 1/3 kuluu suunnitelmapuutteisiin. Suunnitelmapuutteiden vähentämiseksi Turun rakennusvalvonta on julkaissut tehdyn tutkimuksen perusteella pääpiirustusten muistilistan. Muistilistan laatimiseen on osallistettu myös sidosryhmien edustajia rakennusliikkeistä, suunnittelutoimistoista sekä rakennusteollisuudesta.

Luparuuhkan historia

Turun kaupungin rakennusvalvonnassa vallinnut luparuuhka ei ole syntynyt hetkessä. Rakennusvalvonta on vuonna 2022 laatinut tilastoja saapuneista lupahakemuksista ja tehdyistä lupapäätöksistä vuositasolla vuodesta 2013 alkaen. Tehdyn tilaston perusteella rakennusvalvontaan on vuositasolla jätetty keskimääräisesti noin 1 560 lupahakemusta. Vastaavan aikavälin keskimääräinen tehtyjen lupapäätösten määrä on noin 1 426, eli vuositasolla 134 kappaletta vähemmän. Syntynyt alijäämä on vuosien mittaan kerryttänyt luparuuhkaa, jonka juurisyynä on ollut resurssipula.

Kuva 1. Turun kaupungin lupahakemusten ja -päätösten tilasto aikavälillä 1.1.2013-16.11.2022 (Jussila 2022).

Rakennusvalvontaviranomainen on rakennuslainsäädännön ja -asetusten asiantuntija.

Vilkka 2021

Rakennusvalvonnan toiminnan perusta on voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennuslaissa, maankäyttö- ja rakennusasetuksessa, ympäristöministeriön- ja valtioneuvoston asetuksissa sekä muissa, rakentamisessa huomioon otettavissa laeissa ja asetuksissa. Rakennusvalvontaviranomaisen rooli on ratkaista saapuneet lupahakemukset, valvoa kaavojen noudattamista sekä osaltaan valvoa rakennetun ympäristön ja rakennuksen kunnossapitoa ja hoitoa siten kuin siitä säädetään. Juridisten velvoitteiden lisäksi rakennusvalvonta toimii tiedon välittäjänä ja ylläpitäjänä digi- ja väestötietovirastolle (DVV) – rooli saattaa olla monelle tuntematon. DVV:lle rakennusvalvontaviranomaiset välittävät rakennuksen laajuustiedot, joita ovat kokonaisala, kerrosala ja tilavuus sekä rakennuksen varustelutaso.

Lainsäädäntö ja asetukset sallivat tulkintavaraa, jolloin lupakäsittelijän on käytettävä asian ratkaisemiseksi tapauskohtaista tulkintaa

– Hakijoiden ja suunnittelijoiden on hyvä muistaa, että lupahakemuksen ratkaisemiseksi lupakäsittelijöiden työkaluina toimivat voimassa olevat lait ja asetukset, rakennusjärjestys ja Topten-tulkinnat, toteaa Laine (2023) tehdyssä opinnäytetyössään. Rakentamista koskevat määräykset ja soveltaminen on tarkoitettu joustavaksi, rakennuksen ominaisuudet ja erityispiirteet huomioon ottaen. Tämän vuoksi asetuksien, tulkintojen ja ohjeiden tulkitsemisessa käytetään tapauskohtaista harkintaa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että asetukset sallivat tulkintavaroja, joissa on hanke- ja rakennuspaikkakohtaisia sekä paikkakuntakohtaisia eroja.

Lupahakemukset eivät täytä voimassa olevia asetuksia – yleisin puute koskee suunnitelmien laatua

Opinnäytetyönä (Laine 2023) suoritetussa tutkimuksessa on selvitetty lupakäsittelijöiden lähettämiä täydennyspyyntöjä. Aineisto on rajattu sähköisesti jätettyihin, 2021-alkuisiin lupahakemuksiin. Tutkimuksen päätavoite on ollut selvittää kokonaiskuvaa lupahakemuksien suunnitelmapuutteista ja mahdollisista lupakäsittelyn sudenkuopista sekä laatia tulosten perusteella tarpeellisia työkaluja ongelmien vähentämiseksi. Tutkimuksessa on selvitetty 1 533 lupahakemuksen täydennyspyynnöt, joita on 11 517. Tutkimus on pitänyt sisällään kahden eri kokonaisuuden analysoinnin, yleisellä tasolla sekä uudisasuin- ja talousrakennuksien osalta. Yleisanalysoinnilla on selvitetty täydennyspyyntöjen kokonaisuudet lupa- ja hanketyypistä riippumatta. Selvitettyjen tulosten vertailukelpoisuuden vuoksi uudisasuin- ja talousrakennuksia koskevat täydennyspyynnöt on rajattu pienemmäksi osa-alueeksi.

Kuva 2. Täydennyspyyntöjen juridisen kategorisoinnin prosentuaalinen jakauma (n= 11 517).

Kuva 3. Täydennyspyyntöjen asetuskokonaisuuksien prosentuaalinen jakauma (n=4 698).

Tutkimuksessa selvitettyjen tulosten perusteella täydennyspyynnöt liittyvät suurimmaksi osaksi maankäyttö- ja rakennuslakiin sekä ympäristöministeriön- ja valtioneuvoston asetuksiin. Uudisasuin- ja talousrakennuksia koskeva analysointi on tukenut yleisanalysoinnin tulosta. Asetuksen tasolla selkeästi eniten selvitetyt täydennyspyynnöt ovat liittyneet suunnittelu- ja valvontakokonaisuuteen, joka käsittelee pääpiirustusten sisältöä sekä suunnittelijan kelpoisuutta. Rakennusteknisistä ominaisuuksista eniten puutteita on paloturvallisuudessa ja terveydellisyydessä.

Mikäli pääpiirustus ei ole voimassa olevien säännösten ja määräysten mukainen, on kyse suunnitelmapuutteesta.

Tutkimuksessa on juridisen perusteen lisäksi kategorisoitu selvitettyjä täydennyspyyntöjä viestin sisällön perusteella. Kategorisoinnin tarkoituksena oli selvittää, onko täydennyspyynnössä ollut kyse esimerkiksi suunnitelmapuutteesta, suunnitelman täydentämisestä tai tontin hallintaan liittyvistä asioista. MRL 120. §:n mukaisesti rakentamista koskevat suunnitelmat on laadittava siten, että ne täyttävät rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset. Mikäli pääpiirustus ei ole ollut voimassa olevien säännösten ja määräysten mukainen, on kyse suunnitelmapuutteesta.

Tutkimustuloksista voidaan havaita, että lupahakemuksen kohteella ei ole ollut merkittävää vaikutusta täydennyspyyntöjen aihekokonaisuuksien jakaumaan. Pikemminkin suunnitelmapuutteiden osuus on uudisrakennuskohteissa kasvanut. Rakennuslupahakemuksien sisällöstä on säädetty ympäristöministeriön asetuksessa (216/2015). Asetukselle ominaiseen tapaan pääpiirustuksien sisällöstä on kirjoitettu hyvin yleisluontoiseen tapaan ”pääpiirustuksiin on sisällytettävä riittävät tiedot sen arvioimiseksi, täyttävätkö ne rakentamista koskevat säännökset, määräykset sekä hyvän rakennustavan vaatimukset”. Pääpiirustusten laatimista varten rakennustietosäätiö on laatinut ohjekortit RT 103397 ja RT 103398, jotka käsittelevät pääpiirustuksien sisältöä ja laatimista. RT-korttien lisäksi on tutkimustyön tuloksena laadittu uudisrakentamista koskeva pääpiirustusten muistilista suunnitelmapuutteiden vähentämiseksi.

Kuva 4. Täydennyspyyntöviestien aihekokonaisuuksien prosentuaalinen jakauma (n=11 517).

Kuva 5. Uudisasuin- ja talousrakennuksia koskevien täydennyspyyntöjen aihekokonaisuuksien prosentuaalinen jakauma (n=3 782).

Lupakäsittelyyn vaikutetaan suunnitelmien sisällöllä

Tutkimuksen mukaisesti lupakäsittelyn kesto ei suoranaisesti ole ollut vain Turun rakennusvalvonnan lupakäsittelijöiden aiheuttamaa, vaikkakin juurisyynä on ollut alimitoitetut henkilöstöresurssit. Rakennusvalvontaviranomaisten työehtosopimuksen mukaisesti viikoittainen työaika on 36 h 15 min, josta tehdyn tutkimuksen mukaisesti noin 1/3 menee suunnitelmapuutteiden kommentointiin – virheisiin, joita pääpiirustuksissa on. Uudisrakennuskohteissa suunnitelmien laatuvirheiden kommentointiin menee tutkimuksen mukaisesti vielä enemmän aikaa. Kun lupakäsittelijöiden viikoittaisesta työajasta vähennetään suunnitelmapuutteiden kommentoinnin lisäksi viikoittaiset soittoajat ja muu neuvonta, voi laskea, paljonko keskeytyksetöntä työaikaa jää jäljelle. Rakennusvalvontaviranomainen tekee vaativaa ajatustyötä, jossa jokaisen keskeytyksen tullessa ajatustyö katkeaa. Ajoittain eteen tulee mm. haastavia rakennusteknisiä asioita paloturvallisuuteen liittyen, jossa lupakäsittelijäkin saa olla tarkkana asetuksen vaatimuksista ja paloteknisten ominaisuuksien linkittymisestä toisiinsa.

Konkretisoituuko suunnittelutoimistojen resurssipula rakennusvalvontaan?

Voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki on hyvin selkeä lupahakemuksien suunnitelmien sisällöstä – suunnitelmat on laadittava siten, että ne täyttävät rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä hyvän rakennustavan vaatimukset. On totta, että pääpiirustuksissa on nykyään paljon enemmän asioita, kuin esimerkiksi 1960-luvun rakennuksissa, mutta myöskin rakentamisen vaatimukset ovat muuttuneet vuosien saatossa tarkemmiksi. Tutkimuksessa ei selvitetty suunnittelutoimistojen näkemystä saatuihin tuloksiin suunnitelmien sisällöstä ja laadusta, esimerkiksi miksi suunnitelmista toistuvasti puuttuu MRL 131. §:n mukainen rakennussuunnittelijan allekirjoitus. Onko mahdollista, että suunnittelutoimistolle asetettu paine tai kokeneiden rakennussuunnittelijoiden resurssipula konkretisoituu rakennusvalvontaan? Lupakäsittelyn kannalta käsittelyä ei nopeuteta vajavaisilla tai asetuksien vastaisilla suunnitelmilla.

Mikä neuvoksi jatkon kannalta?

Tutkimuksessa ei syvennytty täydennyspyyntöjen lisäksi lupahakemuksien suunnitelmiin. Tutkimus on kuitenkin tuonut hyvää tietoa pääpiirustusten ja lupahakemuksen puutteista yleisellä tasolla. Lukijan tulee huomata, että tutkimuksen aikarajaus on ajoittunut Turun rakennusvalvonnan ruuhka­-aikaan, jonka on oletettu vaikuttavan täydennyspyyntöjen määrään negatiivisesti. Lupakäsittelyyn on jo vaikutettu tehdyillä muutostoimenpiteillä, joita ovat aluejakouudistus, lupakäsittelijöiden hanketyypittely sekä uudet henkilöstöresurssit. Tärkein tehtävä muutos olisi muutos ajattelutapaan ”kunhan vain saadaan lupahakemus jonoon, kun siinä kuitenkin kestää”. Rakennusvalvontaviranomaisen toimenkuvan tarkoitus ei ole toimia rakennussuunnitelmien kolmannen osapuolen tarkastajana. Jotta lupakäsittelyä saadaan nopeutettua, on suunnitelmapuutteista päästävä eroon. Suunnittelijoiden on kiinnitettävä huomiota suunnitelmien sisältöön, voimassa oleviin asetuksiin sekä niiden soveltamisaloihin, maankäyttö- ja rakennuslain 131. §:n mukaisiin liiteasiakirjoihin, mahdollisen täydennyspyynnön asiasisältöön ja siihen, että pyydetyt täydennykset toimitetaan yhdellä kertaa. Vastaavasti rakennusvalvontaviranomaisten on tehostettava ja kehitettävä omaa toimintaansa, jotta lupakäsittelyprosessista saadaan selkeä ja sujuva kokonaisuus. Jo tehdyillä muutostoimenpiteillä on pystytty vaikuttamaan lupakäsittelyyn. Erityisesti huomiota on kiinnitettävä mahdollisessa täydennyspyyntötilanteessa siihen, että täydennyspyyntö on selkeä ja kaikki havaitut puuteet ja lisäselvitykset pyydetään kerralla. Rakennusvalvonnan tavoite on yksi kokonaisvaltainen täydennyspyyntö.

Lähteet

Laine, Matleena 2023. Lupahakemuksen yleisimmät täydennyspyynnöt ­ Pääpiirustusten muistilista. Master School opinnäytetyö. Turun ammattikorkeakoulu.

Jussila, T. 2022. Rakennuslupahakemuksien tilastokaavio vuosilta 2013–2022. Rakennusvalvonnan sisäinen tilastokaavio. Turun kaupunki. Rakennusvalvonta.

RT 103397. 2021. Pääpiirustusten laatiminen. Ohjekortti. Rakennustieto Oy

RT 103398. 2021. Asemapiirustuksen laatiminen. Ohjekortti. Rakennustieto Oy

Vilkka, H. 2021. Tutki ja kehitä. 5., päivitetty painos. Jyväskylä: PS-kustannus.

Ympäristöministeriön asetus rakentamista koskevista suunnitelmista ja selvityksistä 216/2015.